2020年10月12日，国家宗教事务局、外交部、公安部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、海关总署、国家市场监督管理总局、中国民用航空局令第14号公布了《伊斯兰教朝觐事务管理办法》(以下简称《办法》)，自2020年12月1日起实施。办法的公布实施，对于深入贯彻落实新修订的《宗教事务条例》，规范伊斯兰教朝觐事务管理，保持朝觐活动正常秩序，维护民族团结和社会和谐，具有重要意义。

一、正确认识《办法》的重要意义

(一)是贯彻党的宗教工作基本方针和党中央、国务院关于朝觐工作政策要求的具体举措。党的十九大强调要“全面贯彻党的宗教工作基本方针”。2013年，中央把“推进朝觐事务管理法制化建设，制定《伊斯兰教朝觐事务管理办法》 ”提上日程。《办法》贯彻有组织、有计划的朝觐政策，坚持保障公民宗教信仰自由、朝觐人员合法权益与维护国家安全、社会和谐相统一，坚持权利与义务相统一，坚持国际通行做法与我国特色管理相统一，体现公开公平公正、便民高效、自律有序、监管到位的原则，以法规形式贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理我国伊斯兰教朝觐事务，把党的宗教工作基本方针和中央关于朝觐工作的政策落到了实处。

(二)是贯彻全面依法治国基本方略，提高宗教工作法治化水平的必然要求。习近平总书记强调，必须提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系。《办法》是落实新修订《宗教事务条例》关于朝觐事务管理原则规定的细化措施，明确政府要对朝觐事务进行行政管理及各地方、各部门的职责，中国伊斯兰教协会负责组织我国朝觐活动及各地宗教团体的义务。《办法》是宗教工作领域首个由中央八个部委联合制定的部门规章，也是伊斯兰教朝觐事务管理的首部法规，是宗教工作法治化建设取得的新突破、新进展。国际上，印度尼西亚、泰国、土耳其等国家都制定了朝觐方面的法律法规，制定《办法》也符合当前国际通行做法。

(三)是有效解决伊斯兰教朝觐工作突出问题的现实需要。习近平总书记强调，要结合各宗教情况，抓住主要矛盾，解决突出问题，做好重点工作推进全局工作。国家宗教事务局等中央八个部委，针对当前朝觐工作中存在的突出问题，从我国国情和伊斯兰教实际出发，总结历史经验，多次多方征求意见，制定出台了《办法》。《办法》既有做好朝觐工作制度层面的顶层设计，又有程序规定和职责界定，并以法规的刚性和普遍适用性要求公民必须严格遵守规定，否则将受到法律的制裁，具有很强的约束力，且针对性、实用性、操作性都很强，是解决当前朝觐工作突出问题和做好今后一段时期朝觐工作的重要遵循。

二、准确把握《办法》的精神实质

制订《办法》的依据是《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《宗教事务条例》等法律法规;目的是保障公民宗教信仰自由，坚持我国宗教中国化方向，规范伊斯兰教朝觐事务管理，维护朝觐活动正常秩序。《办法》共七章四十二条，分为总则、朝觐人员确定、朝觐费用管理、境内组织工作、境外组织工作、法律责任及附则，确立了以下朝觐事务管理制度和机制。

(一)关于名额分配与报名排队制度。《办法》明确了朝觐名额分配和朝觐人员确定遵循公开公平公正的原则。《办法》规定，中国公民每年朝觐数额，根据国际通行做法，结合我国经济社会发展状况确定。省级人民政府宗教事务部门综合考虑本地经济发展水平、伊斯兰教协会组织能力、群众生活条件及朝觐需求等因素，每年向国家宗教事务局申报拟参加朝觐的名额;国家宗教事务局根据各地申报情况，征求中国伊斯兰教协会意见后确定当年的朝觐名额，并逐级全部分配。《办法》强调，申请朝觐者应当具备“爱国守法，品行端正;未参加过朝觐;身体健康，心智健全，无不适宜乘坐飞机、汽车长途旅行的病症，能够独立完成朝觐期间各项宗教活动;有能力支付朝觐相关费用，并保证不因朝觐费用支出而影响家庭正常生产生活;不具有《中华人民共和国出境入境管理法》第十二条规定不准出境的情形”等条件，可以理解为已参加过朝觐，享受政府扶贫或救助等帮扶政策，以及其它不符合朝觐申请条件的人，不能进入朝觐人员初选名单。具备条件的申请者可在户籍所在地的朝觐报名网站上报名，未建立报名网站的到户籍所在地县级人民政府宗教事务部门报名;朝觐人员初选名单按照朝觐分配名额和报名人员排队顺序确定。

(二)关于对朝觐人员的教育管理制度。鉴于境外宗教活动的复杂状况，《办法》加强了对朝觐人员教育培训和管理制度规定。《办法》规定，人民政府宗教事务部门应当组织对朝觐人员开展政策法规、爱国主义、民族团结、外事纪律、安全防范、卫生防疫、道德礼仪、海关及出入境规定、领事保护和协助常识、归国后注意事项等方面的教育培训;伊斯兰教协会应当对朝觐人员开展宗教知识、中国伊斯兰教传统等方面的教育培训;朝觐工作团应当组织开展对朝觐人员的爱国主义和安全教育，加强对朝觐人员的管理，抵御宗教极端思想渗透，防范发生危害国家安全的行为，主动排查安全隐患，落实安全责任，预防和处置突发事件。

(三)关于朝觐费用管理制度。朝觐费用的收取、使用管理直接关系到朝觐人员切身利益。《办法》明确朝觐费用收取与使用应当遵循据实核算、公开透明、专款专用原则。《办法》规定，取得朝觐名额的人员应当交纳朝觐费用。朝觐费用包括为境内外组织服务机构收取的代收代缴性费用和伊斯兰教协会收取的综合服务性费用。中国伊斯兰教协会根据与境内外组织服务机构签署的合同等，确定该会年度代收代缴性费用项目和标准;省、自治区、直辖市伊斯兰教协会根据朝觐人员境内城际交通、食宿、置装等需要，确定本地其他代收代缴性费用项目和标准;代收代缴性费用应当根据合同等收取，按实际发生情况，多退少补;综合服务性费用由中国伊斯兰教协会按照非营利原则统一确定数额，一次性收取，透支不补。《办法》强调，除上述费用外，任何组织或者个人不得借朝觐名义收取任何费用。还规定伊斯兰教协会应当按照国家有关财务、会计制度，制定并落实朝觐经费管理制度，按年度单独核算收支;人民政府有关部门可以组织对年度朝觐费用收支情况进行专项检查和审计，加强监督管理。

(四)关于在境内外的组织与管理制度。《办法》对朝觐人员体检接种、工作团组成、工作人员选派、签证办理等境内的组织管理工作，以及在境外朝觐团的管理体制、职责等，均作了具体规定。《办法》规定，取得朝觐名额人员应当在指定机构接受健康体检和预防接种，所需费用由本人承担并自行交纳，体检不合格的不得参加朝觐，已收取的朝觐费用应当在15个工作日内退还。中国伊斯兰教协会及省、自治区、直辖市伊斯兰教协会组织成立中国朝觐工作总团及朝觐工作省区团或综合团，并根据需要下设分团。省区团、综合团应当配备带队人员、教务人员和医务人员，并规定了带队人员、教务人员、医务人员与朝觐人员的比例及选派方式和范围。要求工作人员报上级行政部门备案，并按照职责做好相应工作，遵守外事纪律和有关规定。总团、省区团、综合团应当对工作人员的工作进行考核鉴定，加强对工作人员的监督管理。《办法》明确，朝觐境外组织工作实行总团统一领导下的省区团、综合团和分团分级负责制，团长为第一责任人;省区团、综合团和分团应当按照总团的安排和部署，做好本团朝觐组织工作，并加强互助合作。

(五)关于政治安全与人身安全保障。近年来，随着国际形势和中东地区不稳定性增强，尤其是今年以来新冠肺炎疫情在境外的肆虐蔓延，朝觐安全风险急剧增加，形势严峻。中央要求“朝觐工作必须坚持安全第一的原则”。确保朝觐人员在朝觐过程中的政治安全和人身安全是朝觐工作的重中之重。《办法》在教育培训、朝觐团职责、工作人员选派培训、朝觐人员义务等方面的规定中均有安全工作内容。如规定工作团要加强教育和管理，抵御宗教极端思想渗透，防范发生危害国家安全的行为，主动排查安全隐患，落实安全责任，预防和处置突发事件;组织开展对朝觐人员的卫生健康教育，改善医疗服务条件，落实疫情防控措施，做好诊疗救治工作;及时将朝觐人员和朝觐地突发的传染病疫情通报中国海关。朝觐人员首先要具备“爱国守法，品行端正”的基本条件，在境外应当遵守中国法律以及有关国家法律，遵守朝觐工作管理规章制度，反对宗教极端思想，展现良好形象。人民政府宗教事务部门和伊斯兰教协会应当提示取得朝觐名额的人员投保人身意外伤害保险，组织做好统接统送、维护社会正常秩序，配合边检、海关、机场、航空公司做好出入境监管和安全检查等工作。

(六)关于防止“朝觐热”与制止非法朝觐活动。《办法》规定，朝觐活动应当有组织、有计划、有秩序和依法进行;信仰伊斯兰教的中国公民前往沙特阿拉伯麦加朝觐，由中国伊斯兰教协会负责组织;其他任何组织或者个人不得组织朝觐活动;擅自组织公民朝觐或者为非法朝觐活动提供条件的，依照有关法律和《宗教事务条例》进行处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。地方各级人民政府宗教事务部门在当地人民政府领导下，牵头协调开展非法朝觐活动综合治理工作，做好政策法规宣传和教育引导，依法制止非法朝觐活动;人民政府公安、文化旅游、市场监管等部门应当对有关中介机构、旅行社及相关企业进行监督管理，严厉打击和制止利用商务、旅游、探亲等进行的非法朝觐活动，严厉查处非法朝觐组织者。《办法》要求伊斯兰教协会和伊斯兰教教职人员应当向信仰伊斯兰教的公民宣传国家有关政策法规和正确的朝觐知识，引导其理性对待朝觐，不参加非法朝觐，不攀比朝觐、负债朝觐、重病朝觐。

(七)关于对相关工作人员约束管理。《办法》规定，国家工作人员和伊斯兰教协会人员等不得利用职权或者职务上的影响干涉朝觐报名排队和朝觐人员确定;国家工作人员和伊斯兰教协会人员等在朝觐事务管理中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，应当给予处分的，依法依规给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。并要求朝觐工作人员按照职责做好工作，遵守外事纪律、廉洁纪律和有关规定，并明确对违法违纪行为的处罚。

三、认真贯彻落实

《办法》是我国伊斯兰教朝觐事务管理的首部部门规章，各地尤其是朝觐工作重点省区和各相关部门及伊斯兰教协会、清真寺管理组织都应认真学习领会，充分认识制定《办法》的重要意义、基本原则、主要制度，准确把握《办法》的精神实质和工作要求，结合各地实际情况，及时修订本地朝觐报名排队、朝觐工作人员选派、朝觐人员培训和教育管理、朝觐费用管理等制度规定，确保与《办法》相衔接，与《办法》规定不一致的要尽快修改完善。中国伊斯兰教协会正在研究制定教职人员和宗教团体、宗教院校工作人员参加非法朝觐的处理措施，修订境内、外组织服务各项制度规定，落实朝觐人员教育管理制度安排，继续加强朝觐安全工作，提高朝觐组织管理水平。

(作者单位为中央统战部十二局)

(原载《中国宗教》2020年第11期)